Landwirtschaft
Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 2013
Im Laufe des Jahres 2012 verhandeln der Ministerrat und das Europaparlament über die Vorschläge der EU-Kommission zur Reform der Gemeinsamen
Agrarpolitik für die Förderperiode 2014 - 2020. Dazu hat die GRÜNE LIGA das Positionspapier
"Agrar-Reform muss Europas Gewässer besser schützen!"
mit deutschen und europäischen Umweltverbänden und -stiftungen abgestimmt. Die unterzeichnenden Organisationen bitten die Mitglieder des Europäischen Parlaments,
die EU-Mitgliedsstaaten und die Europäischen Kommission: a) strikte Umweltauflagen in die Direktzahlungen an Landwirte (1. Säule) zu verankern und
b) eine ausreichende Finanzierung für die nachhaltige ländliche Entwicklung zu sichern (2. Säule).
Das englische Originaldokument "CAP-Reform Must Deliver to Safeguard Europe's Waters" finden Sie
hier.
Am 18. Juni 2012 beschlossen die Agrarminister allerdings, die Wasserrahmenrichtlinie aus den Vorgaben für die Cross Compliance herauszunehmen und stattdessen die
EU-Kommission zu beauftragen, eine Rechtsvorschrift vorzuschlagen, nachdem die Wasserrahmenrichtlinie in allen Mitgliedsstaaten umgesetzt wurde (vgl. Punkt 59 im
Fortschrittsbericht: Progress Report on Reform of CAP).
Die GRÜNE LIGA hat aus diesem Anlass eine Pressemitteilung mit dem Titel "Landwirtschaftminister beschließen Aushebelung des Gewässerschutzes" herausgegeben.
EEB-Pressemitteilung On "CAP Super Monday" EP and Council compete in race to the bottom in greening
Weitere Dokumente auf EU-Ebene (Stand 19. Juni 2012):
Direct Payments Revised Text
Draft European Parliament Report on Direct Payments
Draft EP report on Rural Development
Draft EP report on financing the CAP
Für die Green Week 2012 hat die GRÜNE LIGA key messages unter dem Titetl "What Does the Common Agricultural Policy Deliver to Safeguard Europe's Waters?" erarbeitet.
Sie basieren auf den Schlussfolgerungen des GRÜNE-LIGA-Seminars "Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) - Wo bleibt der Gewässerschutz?", das am 9. Mai 2012 in Hamburg stattfand.
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WRRL und EU-Agrarpolitik
Zum Verhältnis von WRRL und EU-Agrarpolitik hat die EU-Kommission ein Arbeitspapier mit dem Titel "The
Water Framework Directive (WFD) and tools within the
Common Agricultural Policy (CAP) to support its
implementation" vorgelegt (veröffentlicht am 7.2.2003). Das Papier können Sie hier herunterladen (pdf, 170 KB).
Der gute ökologische Zustand in den Oberflächengewässern beziehungsweise der gute Zustand im Grundwasser wird bis 2015 nicht zu erreichen sein, wenn die EU im Agrarbereich eine
Förderpolitik beibehält, die den Zielen der WRRL entgegenläuft, statt sie zu unterstützen.
Im Rahmen der Förderpolitik stellt die so genannte "cross compliance" ein wichtiges Instrument dar. Nach diesem
Konzept werden die Zahlungen aus den EU-Strukturfonds an Landwirte an die Einhaltung anderer EU-Richtlinien geknüpft. Nach den Beschlüssen des EU-Agrarrats
von Luxemburg wird die cross compliance u.a. für die Einhaltung der Nitrat-, Grundwasser-, Vogelschutz- und
FFH-Richtlinien gelten.
Die Umweltverbände setzen sich dafür ein, auch die WRRL in der kommenden Förderperiode in die cross compliance einzubeziehen.
Die Ausgestaltung der Förderpolitik auf Ebene der Bundesländer bietet auch die Möglichkeit, Ziele der
Flussgebietspläne in die Agrar-Umwelt-Programme zu integrieren. Bei der Aufstellung der Flussgebietspläne
können als ergänzende Maßnahmen Anforderungen an die gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft formuliert
werden. Es wird daher ein guter Abgleich der Inhalte der Flussgebietspläne mit den gesetzlichen Regelungen
der Länder notwendig.
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Diffuse Nährstoffbelastungen aus der Landwirtschaft - Ein Dauerbrenner
Angesichts des chronischen Scheiterns von Bemühungen, die diffusen, vor allem aus der Landwirtschaft stammenden
Nährstoffeinträge in die Gewässer merklich zu verringern, haben die in der Flussgebietsgemeinschaft Elbe (FGG Elbe) versammelten Bundesländer
die Ziele für die Reduzierung der Nährstoffeinträge in die Küstengewässer drastisch nach unten korrigiert.
Bei der Formulierung eines vorläufigen Handlungsziels war man zunächst noch davon ausgegangen, dass ein guter ökologischer
Zustand in den Küstengewässern durch eine Phytoplanktonkonzentration von 7,5 Mikrogramm Chlorophyll(a) pro Liter definiert wird.
Um diese zu erreichen, müsste die Stickstoff- und Phosphorbelastung aus dem gesamten Elbegebiet um circa 45 Prozent verringert werden.
Das Erreichen dieses Ziels sollte auf drei Bewirtschaftungszyklen (also bis 2027) aufgefächert werden.
In der Fassung der überregionalen Bewirtschaftungsziele vom 24. April 2008 wird nun zum einen mit Verweis auf die
Ergebnisse der Interkalibrierung die angestrebte Chlorophyll(a)-Konzentration auf 10,8 Mikrogramm pro Liter erhöht. Demnach muss die
Stickstoff- und Phosphorbelastung im Einzugsgebiet der Elbe nur noch um circa 24 Prozent reduziert werden. Zum anderen wird aber sogar das
Erreichen dieses niedrigeren Ziels mit Verweis auf bisherige Erfahrungen aus den Programmen zur Nährstoffreduzierung für unrealistisch erachtet.
Als Konsequenz hieraus wird für den ersten Bewirtschaftungszeitraum eine Reduzierung der Stickstoffbelastung um nur noch 4,4 Prozent und der
Phosphorbelastung um 6,5 Prozent im deutschen Teil des Elbegebiets angestrebt - ganz sicher kein Meilenstein für den Schutz der Küsten- und Meeresgewässer.
Nährstofffrachten: Die vor allem aus der Landwirtschaft rührende diffuse Nährstoffbelastung bleibt ein gravierendes Problem für den Schutz des Grundwassers
sowie der Binnen-, Küsten- und Meeresgewässer. Daran hat sich in den letzen beiden Jahrzehnten wenig geändert. Europaweit ist die Landwirtschaft für 50 bis 80 Prozent
der Stickstoffeinträge in die Gewässer verantwortlich (EEA Report 7/2005). Die Düngemengen in Westeuropa sind dabei etwa doppelt so hoch wie die in den zentral- und
osteuropäischen Ländern. Ein Anstieg der Nährstoffeinträge aus diesen Staaten und der Türkei ist zu erwarten, wodurch der Eutrophierungsdruck auf die Ostsee und
das Schwarze Meer noch deutlich steigen wird.
In Deutschland nahmen die Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen Quellen zwischen 1985 und 2000 um etwa 15 Prozent ab,
die Phosphoreinträge um 7 Prozent zu. Bei den Phosphoremissionen machen diffuse Quellen rund 70 Prozent der Gesamtfracht aus, wobei die Erosion
mit 26 Prozent dominiert (Zeitraum 1998 bis 2000). Der Anteil diffuser Nitrat-Einträge in den Jahren 1998 bis 2000 belief sich auf rund 80 Prozent
der Gesamtfracht, der Anteil der diffusen Einträge aus der Landwirtschaft über den Grundwasserpfad lag dabei bei 56 Prozent.
Urbane Flächen, atmosphärische Deposition, industrielle Direkteinleiter und kommunale Kläranlagen verursachen deutlich geringere Eintragsmengen.
Der durchschnittliche jährliche Stickstoffüberschuss beträgt etwa 108 Kilogramm pro Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche, was im europäischen Vergleich
ein hoher Wert ist, der nur in den Benelux-Staaten und Dänemark übertroffen wird. Die Düngeeffizienz bei Stickstoffdünger liegt in Deutschland bei nur etwa
50 Prozent. Die höchsten Stickstoffüberschusswerte werden vor allem in Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Bayern erreicht,
wo intensive Tierhaltung und Gemüsebau die Landwirtschaft prägen.
Während die Nitratbelastung der Oberflächengewässer in erster Linie aufgrund der Reduzierung der Einträge aus Punktquellen in allen
deutschen Flussgebieten seit 1990 stark abgenommen hat, ist im Grundwasser kein signifikanter Rückgang der Belastung zu erkennen.
Mehr als 50 Prozent der Messstellen im deutschen Nitratmessstellennetz weisen Nitratwerte von über 50 Milligramm pro Liter auf.
Zudem lassen sich mehrere Ausgangspunkte für weitere Anstiege der landwirtschaftlichen Nitratbelastung erkennen:
steigende Preise für Agrarprodukte, die Aufhebung der obligatorischen Stilllegungsflächen, der verstärkte Anbau von Energiepflanzen
(wobei Mais und Raps besonders auswaschungsgefährdet sind) sowie die Ausbringung von Gärresten aus Biogasanlagen.
Zielgrößen für eine Minderung der Einträge: An Absichtserklärungen für eine Besserung der Situation fehlt es nicht. So vereinbarten im Rahmen des Helsinki-Übereinkommens
die beteiligten Minister schon 1988 für die Ostsee eine Senkung der Nährstoffeinträge bis 1995 um 50 Prozent, ausgehend von 1985 als Basisjahr.
Die Eutrophierung ist für die Ostsee das gravierendste Umweltproblem. Die Stickstoffkonzentration ist für das Algenwachstum, die Phosphorkonzentration
für Cyanobakterien ein limitierender Faktor. Tote, anoxische Zonen dehnen sich nach einer Schätzung des WWF über eine Fläche von etwa 42.000,
in Spitzenzeiten bis 90.000 Quadratkilometern aus. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen fasst die Situation in seinem Sondergutachten
"Meeresschutz für Nord- und Ostsee" (2004) dahingehend zusammen, "(..) dass mit durchaus anspruchsvollen völkerrechtlichen Zielvorgaben keine ansatzweise
ausreichenden Maßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene korrespondieren."
Dieses bedauerliche Defizit gilt auch für das wichtigste umweltpolitische Instrument zur Begrenzung der diffusen Einträge:
die Düngeverordnung und die in ihr formulierten Vorgaben zur guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft. Die hier festgelegten Ausbringungsgrenzen
für Stickstoffmengen im Wirtschaftsdünger sind mit 170 Kilogramm pro Hektar für Ackerland und 230 Kilogramm für Grünland viel zu hoch angesetzt.
Ein Ziel der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie ist es, den Stickstoffüberschuss in der Gesamtbilanz, das heißt über die Pfade Luft,
Boden und Wasser, auf 80 Kilogramm pro Hektar zu senken.
Wie das Beispiel Dänemark zeigt, liegt ein großes Reduktionspotential in der Verbreitung technischer Neuerungen und in der kontinuierlichen
Beratung. Ein hohes Minderungspotential besitzen des Weiteren die Flächenstilllegung, die konservierende Bodenbearbeitung, die ökologische Landwirtschaft sowie die
Umwandlung von Acker in Grünland. In Bayern beteiligt sich allerdings derzeit kein einziger Landwirt am Umwandlungsprogramm. Bundesweit ist vor dem Hintergrund des
geförderten Biomasseanbaus sogar ein Trend zum verstärkten Grünlandumbruch zu verzeichnen.
In Sachsen wird seit einigen Jahren die Umstellung auf konservierende Bodenbearbeitung gezielt gefördert - mit Erfolg. Die Sächsische Landesanstalt
für Landwirtschaft stellte fest, dass es zu einem verminderten Oberflächenabfluss kommt, die wasserlöslichen und Gesamt-Phosphor-Austräge deutlich reduziert werden und
teilweise eine geringere Stickstoffmineralisation mit niedrigen Nitratgehalten im Boden während des Winterhalbjahres nachzuweisen sind
(siehe GRÜNE LIGA WRRL-Steckbrief "Konservierende Bodenbearbeitung").
Abhilfe durch eine Stickstoffüberschussabgabe?: Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) betont, dass die Eutrophierung der Landschaft eine der Hauptursachen für den Verlust der biologischen
Vielfalt darstellt, da durch die Austräge von Stickstoff die Umweltmedien Boden und Wasser stark belastet werden. Der SRU hat daher bereits in seinem Umweltgutachten 2004
eine Stickstoffüberschussabgabe empfohlen. Diese wird im Sondergutachten "Klimaschutz durch Biomasse" (2007) wieder aufgegriffen: Insbesondere für eine umweltgerechte
Flankierung des Anbaus von nachwachsenden Rohstoffen sei eine Novellierung des Düngemittelgesetzes zum Zwecke der Einführung einer regionalspezifisch ausdifferenzierten
Stickstoffüberschussabgabe mit einer Freigrenze von 40 Kilogramm pro Hektar erforderlich. Der SRU sieht die Gefahr, dass der verstärkte Anbau von Raps und Mais erhebliche
Auswirkungen auf die Stickstoffbilanzen haben kann und zitiert hierzu die Landwirtschaftskammer Niedersachsen: Zur Erzielung optimaler Ernteerträge könne die maximal
aufgenommene Stickstoffmenge 280 bis 300 Kilogramm pro Jahr und Hektar betragen. Da bei der Ernte jedoch maximal 140 Kilogramm abgefahren werden, könnten bis zu 160 Kilogramm
pro Jahr und Hektar als Ernterückstände in den Boden gelangen und Gefahr laufen, ausgewaschen zu werden.
Auch die OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development/ Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) empfiehlt die
Einführung einer Stickstoffüberschussabgabe, sieht aber alternativ zur betrieblichen Ebene die Möglichkeit, eine solche Abgabe auf der Ebene des landwirtschaftlichen Sektors
oder auf nationaler beziehungsweise auf EU-Ebene zu etablieren. Ziel müsse es sein, korrekte Preise so nah am Umweltproblem wie möglich einzuführen. Die Besteuerung könne
relativ niedrig beginnen und müsse anzeigen, dass die Abgabe mit der Zeit angehoben werden soll, um ein langfristiges Signal an die Landwirtschaft zu senden. Aufgrund der
bisherigen gesetzlichen Regelungen liegen die Verfügungsrechte über die Gewässer nach Einschätzung der OECD in Deutschland und Frankreich als Verschmutzungsrechte bei den
Landwirten, im Gegensatz zur Situation in den Niederlanden oder in Dänemark, wo bereits eine Stickstoffabgabe eingeführt ist.
Das Haupthindernis für die Einführung einer Stickstoffüberschussabgabe ist die geringe Akzeptanz, die ein solches Instrument auf Seiten der
Landwirtschaft finden dürfte.
Mehr Gewässerschutz durch Kooperationen?: Seit etwa zwanzig Jahren werden Erfahrungen mit Kooperationen zwischen Wasserversorgern und Landwirten gemacht, bei denen eine gewässer-,
vor allem grundwasserschonende landwirtschaftliche Praxis honoriert wird. In Deutschland existieren derzeit über 400 derartige Kooperationen mit unterschiedlichen
Inhalten, die von der unverbindlichen Beratung von Landwirten bis hin zur Umstellung auf ökologischen Landbau reichen.
Eine Beurteilung des Erfolgs bei der Senkung der Gewässerbelastung ist anhand harter Kriterien nur mit Einschränkungen möglich, selbst dort,
wo - wie etwa in Hessen - eine Evaluierung von Kooperationen durchgeführt wurde. Sicher ist, dass die Erfolgsbilanzen sehr unterschiedlich ausfallen. Als gelungen
können insbesondere diejenigen Kooperationen gelten, bei denen die Umstellung auf ökologischen Landbau vom Wasserversorger gefördert wird
(siehe GRÜNE LIGA WRRL-Steckbriefe "Wasserversorgung München im Mangfalltal" und "Gewässerschonende Landwirtschaft in den Wasserschutzgebieten Leipzigs").
In solchen Fällen kann durchaus von einer Honorierung ökologischer Leistungen gesprochen werden, da die Umstellung über das bloße Vermeiden von Gewässerbelastungen
deutlich hinausgeht.
Im Rahmen von Kooperationen zahlen die Wasserversorger gewissermaßen Unterlassungssubventionen an die Landwirte. Sie tun dies, um ihre
Trinkwasserressourcen zu schützen und die um ein Vielfaches höheren Kosten für eine Aufbereitung des Rohwassers zu vermeiden. Nach dem Verursacherprinzip -
und dies korrespondiert auch mit dem Grundsatz der Deckung der Umwelt- und Ressourcenkosten gemäß Wasserrahmenrichtlinie - müssten umgekehrt die
Landbewirtschafter den Wasserversorgern einen angemessenen Beitrag zur Deckung von deren Mehrkosten leisten.
Dreh- und Angelpunkt ist in diesem Zusammenhang die Definition der guten fachlichen Praxis, die quasi die Betreiberpflichten in der
Landwirtschaft formuliert und die in Hinsicht auf die Nährstoffausträge bislang keine ausreichend strengen Anforderungen beinhaltet.
Vor dem Hintergrund dieser Schieflage ist eine Ausweitung von Kooperationen auch außerhalb von Trinkwassergewinnungsgebieten mit Skepsis zu betrachten,
da dies den Ausnahmefall zur Regel machen und flächendeckenden Grundwasserschutz mit flächendeckenden Ausgleichszahlungen erkaufen würde.
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Anlage von Feuchtgebieten in der Landwirtschaft - Erfahrungen aus Schweden
Die schwedischen Erfahrungen mit Feuchtgebieten in der Agrarlandschaft präsentierte John Strand von der
Rural Economic and Agricultural Society Halland und dem Wetlands Research Center der Universität Halmstad auf der Konferenz "Wetlands for Clear Water" der GRÜNEN LIGA im März 2011. In Schweden wurde Anfang
1990 das Konzept der Nutzung von Feuchtgebieten zur Nährstoffreduzierung speziell zur Bewältigung der Eutrophierung in einer Bucht
an der Skagerrak-Küste eingeführt und angewandt. Nach anfänglichen Vorbehalten unter den Landwirten führte ein Jahrzehnt positiver
Erfahrungen mit dem Konzept zu einer hohen Akzeptanz für die Restaurierung und Neuanlage von Feuchtgebieten. Zu den wesentlichen
Erfolgsfaktoren des Konzepts gehörten ausreichende Finanzierungsmöglichkeiten in Verbindung mit langfristigen Bewirtschaftungsverträgen,
fachliche Planung, Beratung und Kommunikation sowie klare strategische Ziele der Landwirtschaftsbehörden.
Mit dem Ziel der
Herabsetzung einer Eutrophierung in Seen und im Meer wurde eine große Zahl angelegter Feuchtgebiete in die Agrarlandschaft Südschwedens
integriert. Die Zielvorgabe des schwedischen Zentralamts für Landwirtschaft war die Schaffung einer Gesamtfläche an Feuchtgebieten von
12.000 Hektar bis 2010 und eine Stickstoffreduzierung von 200 Kilogramm pro Hektar und Jahr. Bis 2011 wurden etwa 7.600 Hektar erfüllt.
Die Forschung hat bei mehr als Eintausend zwischen 1996 und 2002 angelegten Feuchtgebieten gezeigt, dass mit
Feuchtgebieten an den richtigen Standorten bis zu 1.000 Kilogramm Stickstoff pro Hektar Feuchtgebiet und Jahr zurückgehalten werden können.
Die mittlere Kapazität der Nährstoffrückhaltung beträgt jedoch weniger als 100 Kilogramm N pro Hektar und Jahr, also lediglich 50 Prozent des vom
schwedischen Zentralamt für Landwirtschaft gesetzten Ziels. Die Nährstoffreduktion ist abhängig vom Durchfluss. Daher muss auch die
Probennahme durchflussabhängig erfolgen, um die Nährstoffretention nicht zu überschätzen.
Feuchtgebiete dienen als Nährstofffallen, da der Wassereintrag in Denitrifikationsprozessen gereinigt wird,
wobei Nitrat in Stickstoffgas umgewandelt wird und sich der Phosphor im Sediment anreichert. Des Weiteren tragen angelegte Feuchtgebiete
zu einer höheren Biodiversität bei und dienen als Wasserspeicher zur Bewässerung oder Rückhaltebecken zur Verminderung von Überschwemmungen.
Damit sie kostenwirksam sind, müssen Feuchtgebiete an den richtigen Standorten angelegt sein.
Grafik: Verteilung angelegter Feuchtgebiete (rot) in Südschweden.
Karte: DAWA 2010, Schwedisches Zentralamt für
Landwirtschaft.
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